刘雪梅：乡村振兴中的公共价值实现
【作者简介】刘雪梅 中共四川省委党校（四川行政学院）公共管理教研部副教授、硕士生导师
【基金项目】四川省哲学社会科学研究“十三五”规划一般项目“四川实施乡村振兴战略之公共价值实现路径研究”（SC18B090）
【文章来源】《行政管理改革》2021年第8期
摘 要
乡村振兴从价值学角度看，本质是实现公共价值生产及创造。乡村振兴中的公共价值是由全面推进乡村振兴的过程与结果带给参与者的效用及效用增加，包括基于公众认同的共识性公共价值以及由参与者共同参与创造的共享性公共价值。为实现公共价值，需明晰政府主体、乡村主体以及外源主体在乡村场域的角色格局，推动协同治理，整合三类主体资源及价值偏好，重视治理领导力的作用发挥，以及关注到三大治理机制对协同的影响。
党的十九届五中全会强调，把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，提出优先发展农业农村，“十四五”时期全面推进乡村振兴战略。实施乡村振兴战略要求“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，其中治理有效是基础。围绕当前乡村治理中出现的问题或困境，各界从治理体制机制、治理资源及治理模式等方面提出不少解决举措，但较多呈现就治理而治理的“问题解决”逻辑。从实现“农业强、农村美、农民富”的战略目标看，乡村振兴背后更多蕴含“价值创造”逻辑而非仅仅“问题解决”逻辑。乡村振兴是在“善治”中进行价值生产及创造继而共享价值的结果。这里的“价值”主要指“公共价值”，而善治的要义在于多元主体间的协同。
公共价值理论认为政府管理工作的目的就是创造“公共”价值，政府各项目的价值最终取决于公众评价。有学者进一步强调公共价值、基础设施建设、公共服务的提供，以及分配正义才是政府成功的关键。在我国，“三农”问题中公共价值的缺失表现得尤为明显。如何从公共价值视角思考乡村振兴战略的实施，有助于寻找破解当今乡村发展困境的途径。
人类社会对价值的认知历经从伦理价值到经济价值的拓展，并越来越强调其中蕴含的“关系”以及“人”的属性。早期理论所谓公共价值专指由政府通过服务、法律法规及其他行为创造的价值。后有学者提出公共价值是有关三个方面的规范性共识：①公民应该（或不应该）享有的权利、利益和自由；②公民对社会、国家或他人应尽的义务；③政府及政策应遵守的原则。学者们对公共价值的描述如开放性、参与性、责任性、正当性、效能、效率、正直、合法、平等、专业主义等，基本可归为价值哲学范畴。
分析2018年1月《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》以及中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等两个最早专门详述乡村振兴战略的文本，从阐述实施乡村振兴战略的必要性，到基本原则、发展目标、总要求以及各领域的具体举措，无不蕴含了体现公平性、回应性、责任性、参与性等公共价值。同时20字总要求又表达出对经济价值的重视。产业兴旺、生活富裕必然以实现经济价值为旨归，也是实现生态宜居、乡风文明、治理有效的经济基础。乡村治理“共建共治共享”本身更蕴含“公共”之义。这种“公共”的经济价值与“公共”的伦理价值被一起整合进了战略规划及落地安排中，是实施乡村振兴战略不可忽略的两方面价值维度。由此，对乡村振兴中的公共价值（以下简称“乡村公共价值”）做出如下界定：
首先，乡村公共价值是由乡村振兴战略实施的过程与结果带给参与者的效用及效用增加。其次，乡村公共价值包括基于公众认同的共识性公共价值以及由参与者共同参与创造的共享性公共价值（见表1）。共识性公共价值通常与伦理价值有关，也可视为公共美德，如公平、正义、信任、参与、责任、发展、公益、承诺、回应、效率等，来源于公众或参与者对参与者的行动以及参与者之间关系评价的效用感知。有时共识性公共价值也与地方性知识有关，如对某些具有区域性特点的习俗的尊重等。共享性公共价值是由参与者共同通过组合或整合彼此资源、采取合作及协同行动创造的“共有”价值，大多属于经济价值范畴，为参与者带来直接或间接的经济效用。能带来直接经济效用的共享性公共价值，通常具有可分割性且可直接分配为各参与者的私有价值，如合作项目经济收益；而能带来间接经济效用的共享性公共价值，则通常是不可或不易分割的，具有公共品特征，如共同打造的公共基础设施、良好治理环境及乡村活力、村庄声誉等，参与主体一方面可各自充分享受这些公共价值带来的品质生活，另一方面可借由其带来的经济机会创造私有价值。共享性公共价值之所以被谓“共有”“共享”以及“公共”是基于其来自特定的关系性结构，由参与者或参与主体之间通过特定纽带以整合资源、联合行动而实现，是一种既共同受益又必须由合作协同而产生的公共价值。共识性公共价值与共享性公共价值的生产及创造存在相互强化的关系。相较于传统公共价值含义，乡村振兴中的公共价值是一种拓展了的公共价值，是尝试对“公共”基于乡村振兴的实践做出更为广义的理解。
表1 乡村振兴中的公共价值定义及分类
早期公共价值理论从政府主体出发，强调甚至过于强调政府的义务、责任、主动性，在乡村即体现为将村民置于单纯接受的、单一评价的以致被动的位置，容易忽略村民或乡村主体应在公共价值实现中承担的责任与义务。而现代公共行政的治理理论及实践中，同等强调来自政府服务对象的义务、责任以及主动性，即在乡村场域强调公共价值需由乡村与政府、社会一起通过协同治理共同实现。乡村公共价值的生产与创造，有助于基层政府走出“全能政府”的困境。
乡村自身资源禀赋弱，需依赖多方力量突破资源约束形成合力才可能实现振兴目标。在乡村场域中，政府、乡村、外源力量作为三类治理主体在推动乡村振兴中发挥各自作用。
（一）三大主体构成乡村振兴的角色格局
政府主体作为主导者、组织者、推动者和支持者的角色。乡村发展只有通过善治与价值创造的有机结合，才能真正推动并实现振兴目标。政府通过制定有利于乡村发展的各项政策、由上向下提供资金及项目支持为乡村注入资源，同时帮助组织协调更多外部资源，创造更大的有利乡村发展的社会氛围。在更为具体的乡村场域中，基层政府、尤其是乡镇政府带领村委会，作为更直接的行动主体代表政府主体推动实施振兴战略。
乡村主体作为最重要的行动者及直接受益者角色。这里乡村主体主要指乡村战略实施中以行政村划分的实体村庄。国家及地方在有关农村领域的规划及各项政策、部署安排中，都一再强调村民自治的基础性力量。作为乡村资源的集体所有者、受法律保障及事实上的经营者，以及直接受益者，乡村主体是实施乡村振兴战略的关键力量和最重要的行动者，也是被期待的未来乡村发展的主导者，是实现乡村公共价值的核心力量。乡村主体主要由村委会、村民、村集体经济组织、村其他经济组织及自治组织等构成。在治理实践中，村委会作为乡村核心自治组织，担负政府主体与乡村主体之间的联结纽带。乡村主体所拥有资源包括农村土地、劳动力、文化及其他自然资源、一定的产业基础，以及直接联结的外部社会资本。
外源主体作为资源补充者、功能补缺者的角色。从资源依赖看，乡村振兴仅靠政府及乡村两类主体存在有效性不足，需外源主体参与战略实施。外源主体，指除政府及乡村主体而外的，在乡村场域中开展经济或社会活动的各类组织及专业人士。在资源补充方面，外源主体拥有如资金、市场、专业知识技能以及社会资本网络等。在功能补缺方面，外源主体或以经济类活动介入，如投资、发展一二三产业等；或以非经济类活动介入，如社会帮扶、技能培训等。
（二）三类资本合成乡村振兴的价值潜力
三大主体的资源，主要以制度（性）资本、经济资本以及社会资本等三种形式发挥作用。其中，制度资本主要由政府主体从法律法规、政策面供给，其中涉及土地制度改革等重要事项的政策需要顶层设计、法律赋权，是政府主体独有的资源供给，也是政府赋能乡村最可以作为的领域，尤其在盘活乡村资源要素方面，以制度改革、政策创新消除阻碍乡村发展的体制性障碍。
经济资本主要由生产活动要素构成，如资金、土地、劳动力等。从当下现实看，资金主要来自于政府及外源主体。在乡村基本的基础设施建设及民生领域，政府是最主要的资金提供者。随着必要的基础设施建设告一段落，政府需营造引入社会资金的氛围和条件，尤其在推动乡村发展的市场项目中不投、或以极小的投资撬动社会资金投入。外源主体更为接受以市场机制投入。除了极少数村庄有一定集体经济积累外，一般乡村的经济资本就是土地和劳动力。土地的市场价值以什么方式被合理开发正处于不断深入的模式及制度探索中，如何提升劳动力高质量综合性供给也需要顺应社会规律的更务实做法。
社会资本被认为是个人拥有的社会结构资源，是生产性的，存在于人际关系的结构中。同时又是集体拥有的，对关系网络中的每个成员提供支持，既具个体性又具公共性。社会资本的积累和利用取决于行动者可有效动员的关系网络的规模，依赖于与行动者有关系的个体或组织所拥有的经济、文化以及声誉、影响力等资本的数量与质量。社会资本在经济、社会活动中的资源重要性已成共识。乡村场域中，除村民个体社会资本外，乡村集体在发展过程中结下的外部关系联结可形成乡村的集体社会资本。与乡村存在亲缘、乡缘、机缘等特殊关系联结的外部能人、成功人士、组织机构等也往往成为特定村庄的公共社会资本。这些来源于乡村内部的各种社会资本共同构成乡村主体所拥有的社会资本资源，存在被动员的可能和潜力。社会资本另一重要来源源自外源主体。乡村实践中，直接携带资金及项目的外源主体最容易被基层认可，而非直接投资者可能拥有丰富关系网络的情形却易被疏忽，即便这些网络存在被“桥联”成乡村社会资本的可能。有些社会资本会转化为经济资本发挥作用，有些甚至也有可能对制度资本的供给产生影响。对于乡村主体，有意识地动员社会资本潜力、有意识地围绕乡村振兴去构建村庄社会资本网络是一条有利于可持续发展的长远之策。
三大主体的三类资源资本，或彼此互补、或共同加强，由三大主体通过资源组合及整合实现价值创造。
三大主体通过协同治理实现公共价值的第一步是进行公共价值的识别。在治理过程中，领导力与协同机制构成了保障协同、推动协同的两大关键要素。
（一）识别并整合三大主体的价值偏好
三类资源的组合及整合效应是否实现预期效能，与三大主体之间的协同治理水平相关。根据全球治理委员会的定义，协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程，其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则，也包括各种促成协商与和解的非正式的制度安排。由此理解，在乡村振兴的任务环境下，政府主体、乡村主体与外源主体以各自的价值诉求与目标追求作为动力参与到乡村治理场域中，通过互动、协商建立信任，就具体事项形成共识、确定公共价值目标，采取一致的集体行动实现及创造价值。协同治理在两个层面发生：一是乡村场域总体层面，指政府主体、乡村主体与外源主体这三大主体之间的协同；二是乡村主体内部层面，指村民个体之间、村庄内部各组织之间以及这些组织与村民之间的协同。
协同治理首先需要关注乡村场域中的集体偏好且将可被实现的公共价值识别出来。各类主体的偏好以价值诉求的形式表现出来。政府主体的价值诉求主要包括：①政治价值诉求。实施乡村振兴战略是以人民为中心的发展思想在乡村的践行，通过实现振兴目标以夯实最为广泛的执政基础。②经济价值诉求。通过推动农业农村生产经营体系高质量发展以促进经济总量的增长、经济结构的优化。③社会价值诉求。通过推动乡村振兴，调和社会矛盾、增进社会福祉，促进社会公平、公正、更加和谐，提升政府公信力，也向世界展示国家发展的中国样本。④关系价值诉求。对于与乡村主体的互动，调研发现，基层政府最希望来自村民的信任度和支持度高以及易动员。对外源主体的期待也同样关注于支持度与合作度。
乡村主体的价值诉求包括：①经济价值诉求。村民的价值诉求一般朴实简单，经济收入逐年增长且生活富裕。②政治及社会价值诉求。历史形成的不合理制度性约束应予消除，拥有与城市居民等同的身份尊严、社会地位、民生保障及发展机会。③关系价值诉求。对村委会而言，希望政府给予最大的资源支持以及更加适量并合理的任务安排。村民希望在政策的制定、具体涉农项目的安排决策中有更多的参与性，在自我发展所需能力和资源方面有足够的支持，资源投向更为关注村民的真实关切、更有效率，承诺得到兑现。对于外源主体，乡村希望相处和谐、互利、公益，尤其对于进村从事经济活动的外源主体，希望增加互动性、带动乡村多方面提升。
外源主体的价值诉求：外源主体来源多样，在价值诉求方面呈现差异性。①经济价值诉求。来乡村发展的企业类营利性组织，一般其价值诉求以经济价值为主，目的为追求盈利。②社会价值诉求。对营利性外源主体，一方面“成功企业”“成功人士”的声誉价值有可能是其社会价值诉求，另一方面为村民创造工作岗位、带动村民发展、投资帮扶等同属社会声誉的价值回馈也可能是其诉求。而对来乡村从事非营利性活动或主要目的不为营利的组织或个人，社会价值诉求是其最主要诉求，如为乡村带来技术及智识类资源、牵线投资、扶贫助力、推动乡村进步等。③政治价值诉求。外源主体通常在政治价值诉求方面稀少。有如国企等因“政治任务安排”而参与乡村治理，其主要目的为圆满完成任务以得到政治认可。也存在某些外源主体，试图以对政府号召建设乡村的参与性响应而谋求在其他方面得到政治资源的支持。④关系价值诉求。外源主体进入乡村希望被各界信任、支持及配合，实现和谐相处，协议及承诺得到遵守和兑现。
共识性与共享性公共价值隐含于各主体价值偏好中，其中值得关注的有：一是关系价值诉求反映了各主体对关系质量的期待，信任、承诺、支持等是其内涵，关系质量是动员各主体资源、通过资源整合创造价值的关键。二是在实践情境中，三类主体一起形成了事实上的利益共同体，虽政府主体更倾向于公共性的表征，但仍然有自身的目标追求及价值主张。同时，尽管具体偏好不同，各主体的价值诉求在本质上并无矛盾，存在利益共融与协调一致。三是共享性公共价值具有隐蔽性特征，其资源组合或整合模式效应通常与具体村庄的特定资源禀赋之间具有强相关性，依赖于被准确识别、发现并通过合力创造出来，这时特别需要开放式创新。
（二）重视协同治理领导力的作用发挥
1. 领导力在协同治理中的作用
通过协同治理创造公共价值为乡村发展创造了机会。资源的投入、政策的利好是否能被乡村有效承接，由此提升乡村自身资源价值与内生性的发展能力，与协同水平相关。有关治理的研究及经验表明，协同治理领导力是保障及推进协同治理有效的关键要素之一。
表面上看，参与协同治理的多元主体之间是自主、平等的关系，或者是基于结盟的集体行动。但大量经验事实表明，将利益相关方聚在一起并促使其相互支持、发扬合作精神不是一件容易之事，领导力的推动对于促进相互合作意义重大。领导力对设置和维护明确的章程、建立信任、促进对话和探索双方利益至关重要。在包容、引领、推动各方，尤其在保护弱势参与主体方面，领导力权威作用不容小视。在利益协调、冲突化解方面，领导者作为中立者、调停者的角色，推动形成共识。协同治理领导力也在两个层面发生：在乡村场域总体层面，党政组织作为乡村振兴的发起者，担当主导发挥作用，组织并推动乡村主体、外源主体与政府一起采取共同行动；在乡村主体内部层面，村委会因其产生的民主性与法律赋权，在实践中与村级党组织一起担当乡村主体内部的领导力。
2. 领导力的发挥重在避免公共价值失灵
公共价值失灵理论由博兹曼对比市场失灵理论而提出，认为公共价值失灵出现在当公共部门或市场没有提供满足核心公共价值需要的产品或服务时，其评价标准涉及：①公共空间的创造、维护和增强；②（个体在经济和社会中的）进步机会；③价值表达及聚合机制；④合法垄断（有些商品和服务适合政府垄断）；⑤不完善的公共信息；⑥利益分配；⑦供应者可用性（对必要公共物品或服务的提供满足）；⑧时间范围（考虑行动的长期影响）；⑨可替代性与资源保护（辨识资源的独特性）；⑩确保生存和人的尊严。但博兹曼所指公共价值基本上都属于共识性公共价值，而在推动乡村振兴的情境中，还存在共享性公共价值的失灵，缺少多元治理主体合作价值的产生或增加，甚至出现各主体间因摩擦、冲突反而增加了治理成本。
公共价值失灵理论为领导力发挥提供了审视视角，全面推进乡村振兴中需要重点关注并避免公共价值失灵发生。例如，根据笔者在西部农村的实际调研，以下方面值得关注：①乡村集体偏好与真实需求。基于乡村振兴战略是为“顺应亿万农民对美好生活的向往”，政府主体在引领创造公共价值时，应将满足乡村或村民的集体偏好及真实需求放在首位。这里的集体偏好并非村民个体偏好的简单加总，而是村庄内部经过民主协商过程形成的关乎村民共同利益、目标共识的需求表达。②协调机制的作用。协调机制不仅在利益协调、冲突解决方面发挥作用，同时也在合作决策、应对治理过程中的不确定性、影响偏好以及创造合作环境方面发挥积极作用。例如，对于某些集体偏好可能存在负外部性或利益短视时，就需要通过协调机制予以指导和引导。③民主与效率。民主协商是治理过程中达成共识的规则机制。政府有时为了效率，会倾向于简化一些规划、计划过程，忽略村民主体的意愿表达，反而可能由于村民的不理解、不支持而增加执行难度，进而影响效率和效能。需要在民主与效率之间找到平衡之道。④成本。不仅要关注公共价值的结果效用达成，也需要关注耗费的成本，且不仅是人、财、物方面的经济性支出，还包括用于规范个体行为的制度性成本、公权力使用方面的支出。⑤网络化资源。基层政府在推动价值创造中，不仅要引领关注纵向的从中央到地方的各部门资源来源，也要关注横向的多样化资源来源，促成资源网络共创价值，增加价值生产及潜力增长途径。同时，引领乡村自主地、有意识地将打造及积累资源“势”作为持续关注。⑥激发参与主体活力，开辟价值创新。参与主体间由高质量沟通、认知碰撞及环境激励带来的自发性活力才能为更多共享性公共价值实现创造更多的可能性。⑦赋能乡村。不仅以直接的经济资源赋能乡村，还需关注村民群体的发展权以及由此延伸的知识、技能及视野等水平提升的需求。
（三）关注三大治理机制对协同的影响
治理机制是保障及推进协同治理有效的另一关键要素。主要有三种治理机制在调整参与主体间合作关系方面起作用（见图1）。
图1 乡村振兴中的公共价值实现分析框架
1. 权威机制
权威通常表现为权威拥有者通过影响他人而达成自己想要的结果。这里的权威机制主要指行政权威机制以及乡村权威机制。行政权威是一种正式权威，乡村权威则是非正式权威与正式权威的混合。行政权威指政府作为公权力部门，通过规制制度、法律法规、行政命令或行政控制对其他两类主体实施影响。乡村权威有两类来源：一是村委会，作为乡村一种组织化权威也是一种正式权威，其对村民的影响力一方面建立于类契约关系，因其成员由村民选出、受村民委托，另一方面拥有村民组织法赋予的权力。二是如乡贤、能人等在村民中有威望的人，以及与乡村有特殊关系联结的乡村外部有影响力人士，这些人所形成权威属于非正式权威，但在乡村主体内部以及乡村与外部的利益协调、冲突调解中发挥重要作用。实践中，非正式权威受到越来越多重视。
2. 交换机制
交换机制既包括市场交换机制又包括社会交换机制。市场交换机制基本上可被视为建立在直接利益上的交换关系，目的是交易各方以各自合意的等价物进行交换以作为合作行动的基础，参与各方以成本—收益的考量决定是否采取合作行动。“以奖代补”可被视为这种交换策略的体现，外源主体从事经济活动支付土地流转租金以及承诺工作岗位提供等也是市场交换。
社会交换理论认为人类一切社会行为都受到某种能够带来激励和报酬的交换活动的支配。产生于其中的社会交换机制虽仍着眼于成本—利益考量，但考量的成本和利益是无形的社会成本和利益，如尊重、友情、声誉及关心等，更多在意人际之间的互动，并无明确的规则和条约约束，甚至率先采取合作行动的一方并无对对方具体回报的明确期待。除了协商和互惠交换外，社会交换中还有种合作型的交换关系，具有生产性性质，交换双方无法分开单独获得回报，只有在彼此互动中均有贡献，才能从对方受益。这种合作型交换机制在乡村多元主体创造公共价值的过程中有较多体现。从事经济活动的外源主体寻求与乡村主体的人际关系交好可视为是社会交换，基层干部重视对村民的走家入户也可以算是，乡村主体与外源主体积极配合政府的工作安排既有行政权威机制的因素也有社会交换机制在起作用，尤其面对一些并不带来直接好处的工作安排时。现实中，出现如村民对公共事务漠不关心，对政府动员采取冷处理、不合作态度等现象，也可以理解为社会交换机制在起作用。当村民缺乏被尊重、被真正在意的获得感时，这类现象最易出现。
3. 社群机制
社群机制较多地作用于乡村主体内部的协同中，基于村民个体的社会属性。改革开放后的市场化和城市化，极大地影响了村民在个体发展方向上的选择决策。村民对利益诉求的关注点也逐渐从乡村移出，对乡村集体的归属感及认同感下降甚至淡化，乡村共同体意识淡薄，难以采取诉求一致的集体行动。尽管当下乡村村民的原子化程度很高，村民彼此的互动联系远远少于过去，但随着乡村振兴战略的实施，乡村集体经济的发展、文化建设的推进以及信息技术的便利化使用，乡村熟人社会以及乡村公共性在被有意或无意地重塑或重构，村民彼此间的联系、人际关系在重新加强，有关信任、声誉、惩罚等的社群机制在影响村民是否采取符合村庄集体利益及公共价值的行动决策方面发挥重要作用。村规民约是社群机制的一种表达，晒捐资修路、晒不端行为等也是基于社群机制。社群机制对于实现两类公共价值都有积极作用，还反映出乡村内部社会联结对村民的影响与政府对原子化村民的影响的不同。
三种机制有时单独起作用，有时需要组合或综合考虑，与具体的情境或任务事项相关。无论哪种机制，都可促进参与主体之间协调利益、达成共识，进而采取联合行动。其中，特别需要关注社会交换机制与社群机制，因为这两种机制都强调互动与沟通，强调因之而建立起的参与主体之间的信任，这种信任会使各方在合作创造价值的过程中相互认可、相互依赖、共享合作过程，降低合作成本，并积极探寻共同的利益以及可共享的价值机会，共识性及共享性公共价值得以生产及创造出来。
自21世纪初农业税全面废止后，农村一系列改革举措是公共价值导向的国家治理在“三农”问题解决上的强势推进，乡村振兴战略中的价值主张以及实施推进的统筹安排，更表明要将这一导向持续地进行下去。实施乡村振兴战略，就是政府主体、乡村主体以及外源主体以制度资本、经济资本和社会资本的投入，通过协同治理在乡村场域内实现共识性公共价值以及共享性公共价值的过程，协同治理领导力以及三种治理机制在其中发挥重要作用。
值得一提的是，在乡村内生能力弱的治理短板已几乎成为继续全面推进乡村振兴战略躲不开的瓶颈的当下，重视推动乡村公共价值实现，一方面，使乡村主体在通过与其他多元主体的高质量互动中习得技能、经验、知识、观念水平的提升及内生性主导的资源网络构建，并可持续转化为促进彼此间信任关系的建设。另一方面，这种能力提升与信任增加又反过来促进协同共治的自愿与自觉，形成良性循环的长效机制，从而提高乡村建设的质量与水平，最终获得更好的共识性公共价值感知以及更多的共享性公共价值产出。这对巩固拓展脱贫攻坚成果并有效衔接乡村振兴也具有重要现实意义。
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